El estudio de las significaciones sociales del envejecimiento ha adquirido una creciente relevancia en la región de América Latina, sobre todo a partir del lugar estratégico que el Plan de Acción de Madrid sobre envejecimiento (ONU, 2003) le ha otorgado a los entornos sociales para la comprensión y transformación de los modos de envejecer. La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) en 2015, y actualmente en proceso de ratificación por parte de los Estados miembros, define por su parte a la vejez en términos de “construcción social”, situando en forma aún más central el rol de las prácticas sociales como productoras de los tránsitos por el envejecimiento. Si, como define la Convención (2015), envejecer constituye un proceso complejo, y la vejez una construcción social, ello abre un nuevo campo de problemas para las políticas públicas en el área: ¿están ellas siendo capaces de acompañar esta complejidad? En todo caso, asumir estas definiciones en términos de construcción social, posiciona el tema desde una perspectiva amplia, que admite considerar las prácticas sociales altamente implicadas en ese proceso de producción de envejecimientos concretos, entre las cuales las políticas públicas pueden ser tomadas como un conjunto significativo de ellas.
La región latinoamericana ha transitado por un prolongado y heterogéneo camino en el abordaje, mediante políticas públicas, de temáticas relacionadas con el envejecimiento y las personas mayores, aunque muchas veces desde un ejercicio institucional sectorial fragmentado, enfocado en problemas específicos sin visión de conjunto. Sin embargo, en los últimos veinte años se registra un paulatino proceso de constitución de organismos nacionales con el cometido de diseñar e implementar políticas públicas hacia las personas mayores. Este contexto de cambios hace relevante someter a análisis las concepciones de envejecimiento que pueden identificarse en los sucesivos pasos que marcan la emergencia de institucionalidades rectoras, la definición de políticas y, con ello, de objetos, sujetos y actores de las mismas, considerando que se ubican en un campo impregnado socialmente por una representación negativa del envejecimiento y las personas mayores, tal como señala por ejemplo el trabajo de Lasagni y colaboradores (2013).
En el marco de este proceso de desarrollo de políticas, una perspectiva poco empleada para los casos de la región radica en considerar la dimensión discursiva de las políticas, especialmente evaluando los significados escogidos, producidos o atribuidos a los diversos componentes relevantes de las mismas, así como a su dimensión argumentativa concomitante y constitutiva.
Desde este enfoque, y a partir del análisis de dos documentos relevantes para las políticas públicas del Uruguay de los últimos 10 años, en este estudio se planteó el objetivo de analizar la política pública sobre envejecimiento determinando su/s enfoque/s de acción y las significaciones que se le otorgan a vejez, envejecimiento y personas mayores.
Las políticas públicas y la construcción social de la vejez
Uno de los puntos de partida de la Psicología Social que adopta un enfoque socio construccionista “es considerar que la realidad social es construida a través de las prácticas sociales, esto es, a través de la acción de las personas” (Cubells, 2002, p. 8). Según Vivian Burr (1995), una de las características de este enfoque radica justamente en cuestionar lo dado por sentado, lo que se asume como cierto generando amplios consensos que hacen ver como innecesario demostrar su proceso de construcción social. Es desde esta perspectiva que nos interesan las premisas que las políticas públicas asumen como ciertas sobre el envejecimiento, la vejez y las personas mayores. Este estudio, precisamente, busca aportar a la elucidación de los procesos psicosociales, transindividuales, que están involucrados en la construcción del objeto de la política pública, es decir, aquello hacia lo que se enfocan las acciones relacionadas con la política.
Minichiello, Somerville, McConaghy, McParlane y Scott (2005) han trabajado sobre este problema de la significación social del envejecimiento, argumentando que los discursos influyen no solamente en el modo en que los individuos piensan sobre sus propios procesos de envejecimiento, articulando identidades en torno a significaciones, sino que también inciden en la manera en que los gobiernos y las comunidades estructuran sus instituciones, las que a su vez modulan las relaciones desiguales entre las personas. Asquith (2009) por su parte señala que este no es un proceso lineal: las estructuras sociales pueden determinar las representaciones que a su vez influyen en las relaciones de poder. Inversamente y con el mismo énfasis afirma que “las relaciones de poder pueden determinar tanto las representaciones como la estructura de las relaciones sociales” (p. 257).
Es entonces importante analizar las significaciones sobre el envejecimiento que circulan en la sociedad, así como los mecanismos involucrados en su producción, a los efectos de comprender cómo es que llegan a plantearse determinados desafíos y orientaciones en el campo de las acciones sociales y políticas sobre el envejecimiento.
Para Fischer y Gottweiss (2012) las políticas públicas componen construcciones discursivas vertebradas en formas más o menos sistemáticas en torno a discursos dominantes emergentes de controversias que implican conflictos de poder. De allí la relevancia de identificar las claves de los discursos hegemónicos que las constituyen y a los que ellas contribuyen a situar en el campo social respecto a los temas que abordan y al universo de sentido en que se inscriben. Esta identificación de claves puede representar un elemento que aporte a la clarificación de las políticas, a la intervención informada de los actores y por lo tanto a “generar una transformación de las políticas, de manera que sean deliberativas, consensuadas, participativas y por ende más democráticas” (Forero, & Hurtado, 2013, p.273).
En el caso de las políticas relacionadas al envejecimiento y las personas mayores es particularmente importante identificar la concepción de los problemas que abordan. Por ejemplo, si la misma se funda en enfoques gerontológicos multidimensionales e interdisciplinarios, como lo señalara ya hace tiempo Moragas (1992), o si por el contrario, pueden registrarse hegemonías disciplinarias claras. En otras palabras, qué tan estrecha es la visión del envejecimiento y la vejez que nos narran las políticas que los abordan.
Del mismo modo, las políticas pueden basarse, o no, en una perspectiva del curso de vida y esto puede apreciarse tanto a nivel de la justificación como de los lineamientos de implementación de unas políticas que darán mayor o menor peso a los procesos. No es extraño, por ejemplo, que en las políticas se confundan perspectivas cíclicas de la vida de las personas y las poblaciones con los aludidos enfoques del curso vital, que consideran a los procesos de desarrollo y envejecimiento como más complejos y difíciles de anticipar, al reconocerles una mayor complejidad (Lombardo, & Krzemien, 2008).
Autores como Biggs (2001), Biggs y Kimberley (2013), así como Powell y Edwards (2003) han desarrollado investigaciones sobre la dimensión narrativa de las políticas públicas sobre envejecimiento, analizando cómo éstas asignan lugares posibles, connotan negativamente modos de vida alejados de los ideales que enuncian, y delimitan como consecuencia de ello identidades plausibles. Los hallazgos de estos autores indican que las políticas, consideradas como producciones discursivas, tienden a promover lugares sociales que suelen ser estrechos si se los relaciona con la diversidad que el envejecimiento y las distintas formas de envejecer traerían consigo.
Asquith, por su parte, ya había brindado evidencias en 2009 sobre la manera en que el discurso sobre el envejecimiento exitoso, con una importante presencia en las políticas públicas de la Australia de la primera década del presente siglo, promovía un tipo de envejecimiento consistente con las políticas económicas que en ese contexto se promovían, centrado en una perspectiva individual y a la vez normativa de lo que sería el buen envejecer.
Para Carr, Biggs y Kimberley (2015), a propósito de las políticas públicas “no sería excesivo afirmar que actualmente experimentamos una pobreza de sentido en nuestra comprensión del envejecimiento” (p. 7). En su estudio, que buscó identificar una serie de modelos de curso de vida desde diferentes disciplinas y situar los sentidos adscriptos a la vejez en cada uno de ellos, concluyen señalando el desafío de que las fuentes de sentido para el, o los, envejecimientos, puedan ser traducidas en oportunidades reales, a través de políticas públicas que integren la diversidad que muestran sus hallazgos, ya que consideran que aquella pobreza de sentido implica también efectos normativos. Un requisito ineludible para abordar tal desafío, radica en identificar los sentidos que adopta el envejecimiento en el contexto de las políticas públicas vigentes.
La vía de acceso a esta problemática que se sigue en el presente artículo es el análisis de dos documentos altamente relevantes en el desarrollo de las políticas públicas en el Uruguay de los últimos 10 años: la ley que da marco a la creación de la institucionalidad rectora de las políticas relacionadas con el envejecimiento y las personas mayores en el país y el primer plan estratégico nacional en la temática elaborado por dicha institución.
Se trata de los dos documentos con mayor jerarquía jurídica y político–administrativa sobre la temática en el período 2009-2015, ya que implican la definición legislativa soberana del organismo que tendrá incumbencia en las políticas y el primer plan de acción articulado emergido del mismo para concretarse en acciones. En el contexto en que ambos documentos se producen pueden identificarse otros como el Programa Nacional de Salud del Adulto Mayor (previo a la ley) o algunos referidos a políticas específicas como cuidados, vivienda o seguridad social, aunque los mismos, o bien consisten en aportes enmarcados en ellos, o son menos abarcativos, o bien no guardan el nivel de oficialidad y jerarquía que implican los que analizaremos.
El primer documento mencionado, la Ley 18.617 “Creación del Instituto Nacional del Adulto Mayor” fue aprobada en 2009 por el Parlamento Nacional uruguayo y promulgada por el Poder Ejecutivo el 23 de octubre del mismo año, en el contexto del último año del primer mandato del Presidente Tabaré Vázquez. En el primer año de dicho mandato, 2005, se había creado el Ministerio de Desarrollo Social, en el que se inscribe la referida institucionalidad.
El segundo documento que se analiza es el Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV), aprobado por el Ministerio de Desarrollo Social a fines de 2012 para hacerse efectivo en el período 2013 – 2015. Este plan tuvo como antecedentes un proceso de discusión de tres años (2010 – 2012) impulsado por el Instituto Nacional del Adulto Mayor con distintos sectores del Estado, de la sociedad civil y de la academia. Finalmente, el Instituto elabora una redacción final del mismo que es aprobada por el Ministro correspondiente, Daniel Olesker, en el marco del gobierno del Presidente José Mujica.
Método
El presente estudio es de naturaleza cualitativa, orientado a la comprensión de unas facetas relevantes del proceso de construcción social del envejecimiento. Se trata de un estudio documental que entiende a la formulación de políticas, y a sus productos escritos, como prácticas sociales productoras de realidad. En este sentido, antes que plantearse una evaluación crítica de las políticas, buscó la identificación de las formas en las que dichos documentos significan a la vejez, el envejecimiento y las personas mayores, contribuyendo de este modo a impulsar y consolidar múltiples prácticas sociales.
El enfoque metodológico abreva en las tradiciones interaccionista y discursiva, en tanto concibe a los documentos como emergentes y a la vez constituyentes de un campo de interacción en el proceso de construcción de políticas, considerando posibles efectos de las producciones discursivas que implican y atendiendo a la dimensión retórica constitutiva de las políticas (Fischer, & Gottweis, 2012; Majone, 1997).
El corpus documental se conformó en base a un criterio de pertinencia. Los documentos fueron elegidos por lo expresado en la introducción, que puede ser resumido en su relevancia institucional, política y administrativa, y porque en ellos se describen criterios, visiones, y definiciones sobre el envejecimiento y la vejez que hacen a sus condiciones de realización, y a la vez evidencian los cambios que en un corto período de tiempo tienen lugar en Uruguay en materia de enfoques de políticas públicas orientadas a las personas mayores y/o el envejecimiento. En tal sentido, en este artículo consideramos un corpus constituido por las versiones oficiales de los siguientes documentos de políticas públicas: Ley No. 18.617, Instituto Nacional del Adulto Mayor, aprobada por el Poder Legislativo y publicada en el Diario Oficial el 6 de noviembre de 2009; y Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV), publicado por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) en octubre de 2012.
Desde la perspectiva metodológica señalada, se desarrolló un análisis de contenido temático categorial de código abierto, construido desde la información emergente de los documentos. (Cáceres, 2003; Vaismoradi, Turunen, & Bondas, 2013).
A través de lecturas reiteradas, se fragmentó el texto en unidades de registro o citas, que fueron codificadas. En una primera codificación abierta realizada por los tres autores por separado se crearon 508 códigos. Luego de su depuración y simplificación se trabajó con 167 códigos que fueron luego agrupados en categorías más amplias para detectar qué significaciones con respecto a la vejez, el envejecimiento y las estrategias de la política aparecían, con qué frecuencia y con qué relevancia en el contexto de cada documento, en concurrencia con qué otras significaciones, en conexión con qué otros campos discursivos se formulaba la política, y cómo se denominaba a las personas mayores en cada uno de los documentos. Las agrupaciones de códigos que creamos mediante criterios semánticos y de coocurrencia fueron las siguientes: Formas de nominación de la población objetivo; perspectiva de la vejez como etapa; perspectiva procesual del envejecimiento; estrategias de las políticas.
Este análisis se complementó apoyándose en las categorías lingüísticas de Theo van Leeuwen (2008), especialmente en su distinción entre acciones transactivas y no transactivas que se identifican por el hecho de si una acción presenta o no a dos participantes, teniendo uno de ellos la capacidad de afectar al otro. Esta distinción, al decir del autor, “no es solamente neutral, gramatical. Distingue también entre acciones que tienen un efecto en otros, o en el mundo, y acciones que no lo tienen” (p. 60). Esto implicó la creación de dos categorías más de códigos entre los que implicaban acciones transactivas y acciones no transactivas, a los efectos de relacionarlos con el sujeto de la acción que se identificaba en el texto de cada uno de los documentos.
El manejo documental y el análisis se apoyaron en el software Atlas.Ti 7.
Resultados
En este capítulo se presentan los resultados del estudio en base a los objetivos planteados. Estos resultados se ordenan presentando en primer lugar los relativos al análisis de la Ley y en un segundo apartado los emergidos del Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez. Estos resultados se organizan siguiendo aproximadamente el mismo orden entre los ejes de análisis (significación de la vejez y el envejecimiento; carácter más o menos activo de participantes en la política; características de las acciones promovidas), aunque con énfasis distintos en función de las diversas presencias de contenidos relacionados a los mismos en ambos documentos.
Una ley para un universal
El presente apartado se centra en el análisis de la Ley 18.617, aprobada por el Parlamento Nacional de Uruguay y con entrada en vigencia el 6 de noviembre de 2009, día de su publicación en el Diario Oficial.
Esta ley es altamente relevante para la historia de las políticas públicas en las temáticas del envejecimiento, la vejez y las personas mayores, en la medida en que es la primera que crea una institucionalidad rectora en el campo: el Instituto Nacional del Adulto Mayor.
Adulto mayor es la forma más frecuente de nombrar a la población objetivo. De hecho, dicha institucionalidad rectora es denominada por la ley Instituto Nacional del Adulto Mayor, es decir que no contempla en su nombre, como tampoco lo hace el texto de la ley, los conceptos de envejecimiento en términos procesuales ni de una perspectiva del curso vital. Incluso, la denominación de adultos mayores, en plural, se emplea en la ley en 6 oportunidades, en torno a la mitad de las veces que se lo hace en su forma singular (11). Es notoria la ausencia de la identificación explícita de las mujeres en toda la ley, al punto que puede reconocerse un universal de persona mayor varón, como uno de los ejes de la arquitectura semántica del documento.
El principal cometido de la institucionalidad que se crea mediante la ley se designa como “promoción integral de los adultos mayores”, altamente frecuente en el documento. Esta cita ya nos adelanta un hallazgo que se irá ilustrando en todo el apartado: el claro el posicionamiento pasivo en el que se sitúa a los destinatarios de la política que, en todo el documento, no aparecen como actores, sino como receptores de la misma.
El Instituto Nacional del Adulto Mayor (INAM) tendrá como competencias: a) La promoción integral de los adultos mayores, entendiéndose por tales todas las personas que en el momento de alcanzar la edad de sesenta y cinco años, tengan residencia permanente y fehacientemente demostrable en el país, independientemente de su nacionalidad o ciudadanía, según lo establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 17.796, de 9 de agosto de 2004. (Poder Legislativo, 2009, art. 2).
Apoyándonos en las categorías lingüísticas de Van Leeuwen (2008), quien diferencia entre acciones transactivas y no transactivas, de acuerdo a si se es o no capaz de influenciar a otros con palabras o acciones, podemos notar ya en la viñeta anterior algo que se constata en la totalidad del documento: las pocas acciones que se mencionan como posibles para las personas a las que se orientaría la política son de carácter no transactivo (por ejemplo residir, recrearse, acceder, agruparse, vivir) en tanto que las acciones transactivas que aparecen en el documento (promover, asistir, crear, eliminar, proporcionar) se le atribuyen a la institucionalidad que se crea.
En cuanto a los enfoques de la política, la creación y promoción de políticas de atención a la salud de la población objetivo ocupa un lugar central, tal como lo refleja el primero de los principios en los que, según la ley, deberá basarse el plan de acciones del instituto:
1) Promover el acceso a la atención integral de su salud en la prevención, asistencia y eventuales procesos de rehabilitación, tanto en la esfera pública como privada, siguiendo el modelo de “cuidados progresivos” Para ello se privilegiará la atención con base comunitaria creando alternativas a la institucionalización y generando condiciones de apoyo para la atención en el ámbito familiar. (Poder Legislativo, 2009, art. 4).
Puede apreciarse que, respecto a la residencia institucional o domiciliaria de las personas mayores, la ley trabaja a partir de un par antinómico definido entre la institucionalización (no deseable) y la vida en el ámbito familiar (deseable) como dos polos. Nótese que es la familia el ámbito deseable, no la casa de la persona mayor, independientemente de las configuraciones vinculares en las que se inscribe.
Esta concepción de las políticas dirigidas a las personas mayores, y por lo tanto del envejecimiento, en términos de salud y enfermedad, se continúa en los siguientes numerales del artículo 4 de la ley:
2) Promover que el sistema de salud tanto en el ámbito público como en el privado asegure la medicación básica para uso gerontológico, al costo más bajo posible.
3) Colaborar con el Ministerio de Salud Pública fijando las bases sobre las cuales éste controlará las condiciones básicas de funcionamiento de los establecimientos de atención, inserción familiar y residencia del adulto mayor, sean públicos o privados, dando así cumplimiento a la Ley Nº 17.066, de 24 de diciembre de 1998.
En el numeral 2 se registra una curiosa formación de compromiso entre una alusión concreta al recurso de la medicación, específicamente médico, eventualmente geriátrico, y un enfoque gerontológico, campo de estudios eminentemente interdisciplinario. En el numeral 3 se expresa claramente que la competencia del control sobre el funcionamiento de las residencias de larga estadía para “el adulto mayor” se considera un tema de incumbencia propia del Ministerio de Salud Pública.
El documento deja en claro que se promoverá una participación activa, pero solo se menciona este concepto respecto a la instrumentación de actividades recreativas. Esto parece restringir el concepto de activo al desarrollo de actividades vinculadas a estilos de vida saludables. La política, por tanto, aparece en la ley como promoviendo un concepto de participación activa mediante la recreación, lo que se sustenta en una aparente estrategia de mejorar estilos de vida en un marco conceptual de raíz bio médica, lo que se reafirma en el numeral 11:
7) Estimular la participación activa del adulto mayor en actividades de recreación, promoviendo la accesibilidad en el transporte, en la eliminación de barreras arquitectónicas y en el desplazamiento.
11) Estimular la creación de instituciones que agrupen al adulto mayor, a fin de mantener niveles de integración social que permitan vivir la etapa plenamente. (Poder Legislativo, 2009, art. 4)
En estos numerales 7 y 11, además de resolverse la participación activa en términos de recreación, se formula la estrategia de crear instituciones que agrupen a los adultos mayores a los efectos de que ellos alcancen la integración social, otro de los conceptos relevantes del documento. Para la misma, los únicos obstáculos que se ubican son físicos: transporte, barreras arquitectónicas, etc. La ley afirma categóricamente que estas estrategias se orientan a que los adultos mayores vivan la “etapa” plenamente.
Así, la agrupación de las personas mayores en instituciones creadas para tal fin constituye el camino que reconoce la ley para su integración social. Se identifica una especie de marco lógico que concatena la agrupación entre pares con la integración social y la plenitud vital.
Junto con el agrupamiento, otro elemento estratégico en la ley es la noción de “atención integral del adulto mayor”. Es un concepto del que no se da definición clara en el texto pero que puede pensarse como la contracara de la salud integral. Abordar la salud integral merece un abordaje integral, sin embargo si, como ya se ilustrara anteriormente, el primer lineamiento de política social de la ley lo constituye la salud, puede entenderse que el envejecimiento y las especificidades de la vejez y de las personas mayores para la política surgen prioritariamente como problemas de salud abordables mediante “asistencia progresiva”, siendo entonces una integralidad que conlleva un sesgo sanitarista.
Este sesgo normativo se expresa también cuando se abordan temas como la educación:
6) Promover la incorporación en los programas de educación componentes relativos a la adopción de estilos de vida apropiados encaminados a lograr una vejez saludable. (Poder Legislativo, 2009, art. 4).
La ley alude a derechos específicos de los adultos mayores. A partir de ello se determina que el Instituto promoverá el conocimiento y reconocimiento de dichos derechos ante funcionarios y técnicos, sin incluir la difusión entre las propias personas mayores ni su empoderamiento en torno a los mismos:
5) Fomentar programas de capacitación y de formación de los técnicos, profesionales y funcionarios que estén en relación con los adultos mayores haciendo conocer los derechos específicos de esta etapa etárea.
Como “principios” se definen la referida salud integral, la educación y capacitación, la recreación, iniciativas en cuanto a vivienda y alimentación. La educación se reconoce como un derecho en todas las edades, pero la capacitación, que estaría más orientada a la acción, se dirige en lo expresado en el texto solamente a funcionarios y técnicos.
La ley promueve la transmisión intergeneracional, y en ello parece reservar un rol relevante a los adultos mayores. Sin embargo, como se aprecia en el fragmento siguiente, esto se considera en el texto como una oportunidad a brindar a los adultos mayores, a la vez que incluye solamente a lo laboral como fuente de acumulación de experiencia útil en esta dimensión intergeneracional. “Los jóvenes” son para la ley el destino de transmisión, no las personas en otros tramos de la adultez. Sin embargo, los beneficiados de este acto de transmitir experiencia serían los propios transmisores de la misma, señalándose una desvalorización implícita de ese capital simbólico a transferir. Además, el laboral es el único campo de acumulación de experiencia útil indicada, evidenciando un sesgo economicista o productivista, en tanto la expresión “vida activa” se refiere específicamente a la actividad laboral o económica.
9) Proporcionar al adulto mayor oportunidades de transmitir a los jóvenes la experiencia adquirida en el campo laboral durante su vida activa, tanto en el ámbito de la educación técnica como empresarial o por acuerdos con los gremios de cada sector. (Poder Legislativo, 2009, art. 4).
La relación de las personas con el trabajo es abordado por la ley, la que ubica como problema el retiro laboral abrupto, planteando la conveniencia de incorporar modalidades graduales.
Un plan diverso para una población diversa
En este apartado se presentan los resultados relativos al análisis del Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV), publicado en 2012 por el Ministerio de Desarrollo Social para ser desarrollado en el período 2013-2015. Este plan es el resultado de un trabajo liderado por el Instituto creado por la ley a la que nos referimos más arriba. Analizar este documento es interesante ya que es una clara resultante del documento anterior, constituyéndose en el primer plan de acciones sobre envejecimiento y vejez que pretende ser integral y abarcar múltiples instituciones estatales, privadas y de la sociedad civil. Además, representa un momento posterior en la formulación doctrinaria de temas de envejecimiento y de políticas como veremos a continuación.
En el PNEV la expresión más frecuente para referirse a los principales destinatarios de las políticas es personas mayores. Surge también una expresión alternativa menos frecuente: personas adultas mayores. Esta denominación reúne elementos de las expresiones adulto mayor y personas mayores. Si consideramos que la expresión adulto mayor es anterior a la finalmente consagrada en la Convención (2015), podríamos estar ante una expresión de carácter transicional.
Se nota también un claro pasaje a un plural imperante en todo el texto. Esto se expresa en el hecho de que el Instituto Nacional del Adulto Mayor (INAM) es más frecuentemente nombrado como INMAYORES, nombre de “fantasía” mediante el cual se pretende superar la carga semántica homogeneizadora de las personas mayores y de perfil masculino que conlleva el nombre “legal” del instituto. La denominación adultos mayores se mantiene pero con una frecuencia baja y cuando se hace referencia directa a documentos anteriores, como por ejemplo la ley a la que nos referimos más arriba.
En el plan también se emplea una expresión no presente en la ley a: población adulta mayor. Esto lo podemos relacionar con el peso creciente de los enfoques sociodemográficos como referencias de los documentos de políticas en el período.
Uruguay presenta su primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez con el cual asume el desafío de ampliar los mecanismos de protección de derechos de las personas mayores. La elaboración de este plan permite dar cumplimiento con la Ley Nº 18.617, sumando una nueva herramienta de trabajo a las ya instaladas en enero de 2012 con la creación del Instituto Nacional del Adulto Mayor -INMAYORES y su Consejo Consultivo. (MIDES, 2012, p. 9).
La “perspectiva de derechos humanos” es uno de los conceptos que vertebra el PNEV. Los derechos, considera el documento, guían la acción del plan, el que prevé unas acciones específicas para contribuir al fortalecimiento de los recursos de las propias personas mayores para el ejercicio y goce de los mismos. Esto se aprecia claramente en el siguiente fragmento:
Línea Estratégica 17
Derecho a la información en derechos
Objetivo 1
Promover el acceso a la información sobre los derechos de las personas mayores.
Acción 1
Proveer información a las organizaciones sociales y a la ciudadanía en general, sobre el significado y los contenidos de los derechos de las personas mayores.
Organismos responsables: INMAYORES
Organismos asociados: MEC [Ministerio de Educación y Cultura] (MIDES, 2012, p. 67)
El plan realiza un cuestionamiento de las concepciones anteriores sobre la vejez, el envejecimiento y la propia política. Fundamenta esto en los cambios sociales, económicos, tecnológicos a los que les atribuye gran impacto, así como en la perspectiva de derechos que atraviesa todo el documento. Los principales conceptos a los que recurre son: Ciclo vital (con menor frecuencia curso vital); enfoque de género; enfoque de derechos; articulación interinstitucional que permita enfoques complejos; ampliar y complejizar el abordaje del envejecimiento superando enfoques anteriores (centrados en necesidades, bio-médicos, productivistas, economicistas).
Si bien también se emplea la expresión curso vital en algunos pasajes del documento, el ciclo vital es uno de los principales conceptos que dan sustento al PNEV, tal como se expresa en el siguiente párrafo.
Este plan -al que hemos llamado Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez- supone, en primer lugar, pensar la matriz de protección social desde la visión del ciclo de vida, detectando las lagunas, superposiciones y descoordinaciones de las respuestas públicas, buscando superar estas situaciones. Cada vez más, las políticas sociales deben entenderse como un acompañamiento de los individuos y de las familias -de todas ellas- a lo largo de la vida. (MIDES, 2012, p. 7).
La expresión ciclo vital, ya estaba presente en la ley, y se solapa o confunde con la de curso de vida, que en algunas ocasiones es usado indistintamente. Esta idea de ciclo de alguna manera se contrapone a la idea de envejecimiento como proceso abierto que se desprende de varios pasajes del documento.
Supone, en segundo lugar, integrar a las políticas públicas un enfoque de género en un momento en el que la vejez se feminiza -otro rasgo estructural-. Cada vez habrá más mujeres en la población vieja. (MIDES, 2012, p. 7).
En el fragmento precedente se introduce un enfoque de género. El mismo se fundamenta en un concepto proveniente de la Demografía: la feminización del envejecimiento. Esta forma de expresar el hecho de que a mayor edad mayor proporción de mujeres en la población merecería al menos reflexionar sobre si es la manera más adecuada de designar ese fenómeno, así como también si no implica un deslizamiento de sentido que conduzca a pensar que el envejecer implicaría una mayor preponderancia de características femeninas, desde una lógica un tanto esencialista y binaria en la consideración de la cuestión de las categorías de género.
El referido enfoque de derechos humanos aparece formulado en el siguiente fragmento. Nótese la referencia que se hace a anteriores documentos e instancias de acuerdos internacionales.
En tercer lugar, hace a un enfoque de derechos, ya que la existencia de un plan de acción es también un compromiso con los tratados, convenciones y conferencias de derechos humanos acompañadas a nivel internacional, que nos establecen estándares mínimos de realización de cada uno de estos derechos en la población vieja. (MIDES, 2012, p. 7)
Un asunto interesante es que este documento emplea expresiones relacionadas a la palabra vejez ya desde su propia denominación, cosa que en la ley se daba en una única oportunidad para hablar de “lograr una vejez saludable” (Poder Legislativo, 2009, art. 4, núm. 6). El texto del plan parece reflejar la opción de sus autores de emplear este tipo de expresiones sobre la base de que se considera que las mismas no deberían necesariamente conllevar una orientación valorativa negativa, tal como se expresa en el siguiente fragmento.
Como se ha advertido en otros capítulos, la imagen negativa de la vejez interviene no solo en los mayores, sino en la proyección y previsión de los futuros mayores y es fundamental a la hora de pensar la visión país. (MIDES, 2012, p. 45).
Desde esta visión procesual y tendiente a cuestionar una visión negativa imperante, el PNEV propone un horizonte de acciones complejas que, en tanto tales, supondrían una necesaria articulación interinstitucional, que superen fragmentaciones para su implementación, así como consideraciones lineales de elementos como la edad.
En cuarto lugar, la voluntad de avanzar hacia abordajes e intervenciones complejas, que articulen y trasciendan las políticas sectoriales o las prestaciones aisladas; o sea, una apuesta a la articulación interinstitucional eficiente y efectiva. (MIDES, 2012, p. 7).
La participación de las personas mayores es un tema que ocupa al plan, ampliando a su vez el conjunto de temáticas que la política debería incluir, en un intento de armonizar pesos específicos que en la ley gravitaban fundamentalmente en temas como la salud, la accesibilidad física, la necesidad de recreación y la integración entre pares.
Finalmente, en quinto lugar, expresa la idea de repensar el envejecimiento y la vejez así como las acciones públicas en un amplio repertorio de temas que no siempre han llamado la atención de las instituciones públicas. (MIDES, 2012, p. 7).
Este eje contempla la participación plena y activa de las personas mayores en el proceso de desarrollo socioeconómico y en los procesos de toma de decisiones. El goce de los beneficios que el desarrollo reporte no debe relegar a las personas de edad y el empoderamiento de esta población es una estrategia útil para evitar esa marginación. Los avances tecnológicos que promueven la independencia, el acceso al conocimiento y a la educación permanente son una base indispensable para el desarrollo. Asimismo, debe reconocerse la experiencia adquirida con la edad de modo de aprovechar el potencial y los conocimientos en materia social, cultural y educativa.
En este sentido, deberán fortalecerse las relaciones intergeneracionales promoviendo su solidaridad y reciprocidad. (MIDES, 2012, p. 21).
En el plan, como es de esperar en un documento de políticas, abundan las expresiones que contienen acciones transactivas (Van Leeuwen, 2008) en las que el sujeto sería el Estado, algún sector de él más o menos definido o ciertos actores que operarían a instancias de los lineamientos estatales. Pero, a diferencia de la Ley, en este documento también surgen, y en este último párrafo se aprecian algunos ejemplos, acciones transactivas en las que las personas mayores son al menos potenciales protagonistas, tales como participar en el desarrollo económico y, principalmente, en la toma de decisiones.
Discusión
Transiciones
En este artículo consideramos dos documentos representativos del período 2009 – 2015 del proceso de conformación de institucionalidad en materia de rectoría de políticas sobre envejecimiento y vejez en Uruguay. En la medida en que la conformación de nuevas institucionalidades en el campo de las políticas da lugar a nuevas configuraciones respecto al campo de acción y a la propia organización del Estado, se puede esperar que en el referido proceso en Uruguay las diversas concepciones sobre la política, el envejecimiento, los actores legitimados y sus horizontes de deseabilidad, configuren efectivamente un campo de disputa por la producción de sentido respecto a la materia de la institucionalidad emergente.
Podemos identificar la coexistencia de conceptos del envejecimiento que se fundan en una concepción preponderantemente biomédica, que apuesta por una salud integral, con otras orientaciones fundadas en la búsqueda de un desarrollo pleno de derechos de las personas mayores.
La primera de estas orientaciones generales se vincula con líneas de acción que establecen un rol del Estado y de la sociedad civil (definidos como “ámbitos públicos y privados”) orientado a: a) la promoción de un envejecimiento activo en clave de salud, recreación y estilos de vida adecuados a un buen envejecimiento; b) una estrategia de integración social basada en la agrupación de las personas mayores; c) la promoción y apoyo de la inserción familiar de las personas mayores como alternativa a la institucionalización; d) una concepción de la participación y aportes de las personas mayores a la sociedad en clave de recreación o de experiencia acumulada, principalmente laboral, y entendida como una oportunidad que se les brinda a las propias personas mayores, como una acción altruista del resto de la sociedad que la política promovería. Esta orientación considera a la Geriatría como la disciplina más idónea para asesorar en materia de políticas dirigidas al “adulto mayor”, lo que la ley plasma cuando define que la Cátedra de Geriatría de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República es la única instancia académica que integra, taxativamente, el Consejo Consultivo del Instituto.
La segunda orientación, por su parte, se expresa en: a) iniciativas que buscan situar centralmente la diversidad a lo interno de los grupos etarios; b) un enfoque del ciclo vital que define y considera al envejecimiento como un proceso; c) el carácter de actores de la propia política que se le atribuye a la sociedad civil, especialmente a las personas mayores; d) la organización y la búsqueda de la integración social de las personas mayores en planos diversos y en los distintos contextos (situaciones de inserción comunitaria, familiar, institucional). Esta orientación jerarquiza los abordajes interdisciplinarios, notándose unas referencias bastante claras a los abordajes socios demográficos, jurídicos, sociológicos y psicosociales.
La construcción de las personas mayores: sujetos de, sujetos a, la política
El propio origen mítico del ciudadano, si pensamos por ejemplo en la democracia ateniense (Perissé, 2010), se funda en una lógica de exclusiones: mujeres, niños, esclavos, extranjeros, una gran mayoría de excluidos. La primera Constitución uruguaya, por citar otro ejemplo, inaugura en 1830 un estado republicano y “democrático” en el que solamente se reconocían derechos ciudadanos plenos a una minoría compuesta por varones alfabetizados, casi todos descendientes de europeos. Se ha señalado que las políticas públicas de carácter social en América Latina han seguido también lógicas de exclusión (Echeverría, & Maturana, 2015), en la medida en que han definido a sus destinatarios desde la carencia y la vulnerabilidad, sin propiciar roles activos a las personas y grupos sociales involucrados en sus acciones. La perspectiva de derechos universales como marco conceptual de las políticas representa un intento de desarticular esta característica (Huenchuan, 2009).
En los documentos de políticas públicas sobre envejecimiento que analizamos para este artículo, se identifican dos orientaciones de las políticas que se enmarcan en un proceso, a pesar de lo cual no dejan de coexistir aspectos de una en la otra y viceversa. En el plan se percibe el esfuerzo que se realiza por posicionar la mirada de la temática del envejecimiento desde otro lugar, pero aún se paga el precio expresado en la filtración de algunos aspectos de la visión plasmada en la ley que, en definitiva, le ha dado legitimidad a la institucionalidad que impulsa el debate y el texto final que adoptará el PNEV. Por ejemplo, si bien es clara la intención de no utilizar la expresión adulto mayor, sustituyéndola por la expresión personas mayores, es una denominación que se filtra. La mayoría de las veces esto se debe a que se hace referencia a otros textos por acumulación o por la lógica espiralada que adoptan las definiciones de políticas en su necesidad de referencias y marcos normativos previos. En este sentido es que en el plan se aprecia un momento claramente transicional en materia de significación de la vejez y el envejecimiento.
La Ley 18.617 es un claro ejemplo de un documento de políticas en el que, al decir de Weicht (2013), a las personas mayores les es asignado un rol de otro, “caracterizado por la pasividad y la receptividad [… de modo que] sus necesidades, deseos y anhelos son claramente definidos por aquellos que no son ese otro” (p. 196).
El PNEV representa niveles importantes de innovación en la conceptualización de la población objetivo y el envejecimiento, entre los que se destaca una visión que al menos se aproxima a las del curso de la vida, una concepción de las personas mayores como sujetos de derechos y de la política pública como un conjunto organizado de acciones tendientes a garantizar y promover su pleno ejercicio, un rol activo en la sociedad de las personas mayores. Sin embargo, esta nueva perspectiva se ve afectada por el enfoque de la ley que había creado la institucionalidad de la cual emerge.
Esto último se pone en evidencia cuando se considera que el Consejo Consultivo del instituto que, como ya señaláramos, está integrado por un único componente académico proveniente (de acuerdo a lo establecido por la Ley) de la Cátedra de Geriatría y Gerontología de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República, será la instancia reconocida de control y seguimiento que entenderá en la implementación y seguimiento del PNEV, lo que implica una jerarquización vigente de aproximaciones biomédicas a las temáticas del envejecimiento humano. Esto constituye una verdadera paradoja respecto a un plan de acción que buscó descentrar la consideración del envejecimiento como algo a ser abordado mediante la atención sanitaria, para situarlo en términos de construcción compleja multideterminada con un alto peso de lo social.
Las dos orientaciones identificadas en los resultados del estudio dialogan en forma diversa con perspectivas más o menos reduccionistas del envejecimiento por un lado (economicismo, medicalización) y con agendas de derechos con mayor o menor potencial de transversalización por el otro, como las agendas de género, derechos humanos, laborales, de accesibilidad, de ciudadanía, participación e incidencia en los asuntos sociales y políticos, entre otras. Su presentación en el contexto de los documentos estudiados no resulta tan diáfana, sino que pueden presentarse en diversas formaciones transaccionales en distintos momentos de la última década y en diversos contextos regionales e internacionales. Sin perjuicio de ello se nota un claro proceso de transformación conceptual que probablemente aún esté en curso, si consideramos la reciente aprobación de la Convención, la que actualmente se encuentra en fase de ratificación por los estados miembros de la OEA.
Estas contradicciones, transiciones y transacciones indican que el tema del envejecimiento se constituye en un asunto de controversia en el campo de las políticas. Podemos considerar, con Latour (2004), que en tanto fenómeno controversial, constituye un asunto de interés antes que un asunto de hecho. Al decir de Lassen (2014), estos asuntos de interés son construidos a través un conjunto de prácticas y hechos en disputa. Un asunto de interés como el envejecimiento “es construido, disputado, negociado y transformado a través de diferentes prácticas y formas de conocimiento” (Lassen, 2014, p. 9). En tal sentido, este estudio ubica significados atribuidos al envejecimientos, pero también estrategias disciplinares y políticas. Por lo tanto las transiciones identificadas pueden considerarse como expresiones de las fricciones ocasionadas por dichas estrategias.
En base a estas últimas consideraciones podemos plantear que ambas orientaciones identificadas son, de hecho, combinables. Esto permite anticipar que las perspectivas economicistas o biologicistas de los problemas sociales pueden tomar argumentos provenientes de ambas orientaciones en el marco de estrategias diversas. Una actitud crítica rigurosa hacia concepciones que transfiguren en un sentido simplificante una perspectiva compleja del envejecimiento, y se opongan por tanto a un enfoque de políticas públicas universalistas y orientadas en clave de derechos humanos, se avizora nuevamente como un instrumento a esgrimir por los diferentes actores, ya sean ellos provenientes de los organismos internacionales, de distintos ámbitos del Estado, de la academia o de la sociedad civil.
En cualquier caso, estamos aún lejos de poder determinar claramente si esta transición entre dos maneras de concebir el envejecimiento, los agentes y las estrategias en el marco de las políticas públicas constituye un cambio con tendencia a consolidarse o si guarda dependencia con las orientaciones políticas de los gobiernos que las impulsan. En tal sentido, lo que algunos autores denominan “post-progresismo” (Modonesi, & Svampa, 2016) y una posible nueva “retirada del Estado” en la región latinoamericana, abre nuevos problemas.
En el marco de un campo necesariamente interdisciplinario, futuras investigaciones podrían profundizar en el análisis de la relación entre las producciones discursivas del tipo de las analizadas para el caso de Uruguay y una evaluación de efectos de las políticas respecto a las metas planteadas en ellas a distintos niveles. Este artículo ha pretendido ser un aporte, necesariamente parcial, a un esfuerzo colectivo por incluir los procesos de significación al analizar y evaluar las políticas públicas.